学区制管理和集团化办学是我国推进基本公共教育服务优质均衡发展的重要举措。各地有关学区制管理和集团化办学的政策起步时间和具体规划略有不同，但大部分地方已走过政策初创期，迈向政策的深化发展期。在此背景下，本研究总结分析全国前几轮政策推进中的阶段性问题，尝试为后续政策的优化和完善提出建议。
一、学区制管理和集团化办学政策的重要意义
(资料图片仅供参考)
2011年左右，地方学区制管理和集团化办学的探索经验被中央政府吸收，成为国家解决“大班额”“择校”“城乡一体化发展”等问题的政策方案之一。在国家政策推动下，更多地方因地制宜推出地方版的学区制管理和集团化办学政策。例如，上海市从2014年开始试点，经过两轮政策推进，学区和集团在全市中小学的覆盖面超过50%。从理论上说，政策促成了形式多样的跨组织联盟，对于增加教育资源总量、提升教育质量、促进均衡发展具有重要意义。
（一）提升教育资源总量与质量
作为学校联盟，学区和集团在资源开发上具有优势。鉴于学区和集团治理主体的多元性，教育资源供给有望突破单一中心的格局，大大拓宽来源。在财政资源上，教育行政部门对纳入政策试点的学区、集团给予固定的经费支持，成为学区和集团的常规财源。此外，部分学区、集团与属地政府和社区等建立起制度性联系，拓展了非常规财源。凭借组团优势，学区和集团还可以在人力资源和课程资源上发挥联合效应，增加专家资源和校内外课程资源。
除数量提升外，相关政策希望学区和集团通过联合教研、课程共建等方式，合作提升教育资源的转化质量，如通过教师柔性交流等方式实现人员互动，提升人力资本；通过共建课程资源库等方式，提升课程质量。相较于学校的原始教育资源，经学区或集团再加工后的教育资源效率可能更高、质量更好，更能促进教育产出的优质化。
（二）推进教育资源均衡配置
把教育资源从个别学校提升到学区、集团层面，展现了“不求所有，但求所用”的政策思路，本质是变资源的“单位独有”为“学区、集团共享”。按照政策构想，通过统一统筹和调配，学区和集团可以形成共同的“经费银行”、人力“蓄水池”“周转池”和课程资源库，使这些资源在学校间流动起来，提升优质资源的辐射作用和使用率，也能促进整体资源的均衡发展。
学区制管理和集团化办学的资源均衡路径可以视为回归公共教育本质属性的资源再分配方式。这种资源的再分配实际上是在教育资源投入一定的条件下，通过优化资源流通来促进均衡，提升学区和集团整体的教育水平。
二、学区制管理和集团化办学政策的现实困境
政策教育意蕴的实现取决于政策设计的科学性以及政策的落实程度，需要不断在政策运行中发现问题、优化政策、推进政策。在政策初创期，委托代理关系、学校同质化风险等问题曾引发学者关注，有关讨论为政策实施起步提供了重要指引。当前，从笔者有限的调研来看，学区制管理和集团化办学政策存在三个方面的现实困境。
（一）政策评价难以肯定政策目标达成
从价值意图来看，学区制管理和集团化办学政策的愿景“剑指”公平与均衡，“以城带乡”“以强扶弱”“资源融合”是其价值追求。“均衡”是政策目标所在，也应该是政策效果评价的重要关切。当前，政策效果的评价多以质性的经验介绍为主，较少以量化的实证方式求索，由此得来的效果评价准确性有待商榷。在为数不多的量化评价成果中，学者所得出的结论也存在矛盾，这使得有关政策存续与优化的进一步讨论缺乏足够扎实的实证支持。
从政策效果的作用对象来看，研究大都认为政策有助于提升学生素质，但对教育资源的实际作用存在争议，且发现政策对教师队伍的均衡发展作用未达初衷。研究证明，政策对学生认知能力的影响大于对学业成绩的影响，各种原因尚待实证检验。就学校发展资源而言，有调查认为政策增强了优质教育资源的辐射力，但另有研究认为学校联盟的资源融合效率整体水平并不高。这一矛盾性的争议，亟待进一步的实证回答。还有研究发现，政策能缩小薄弱校与优质校之间教师基本配置的差异，在各种学校联盟形式中九年一贯制最为有效，但对缩小优质师资差异方面，无论哪种形式，效果均不显著。
从政策效果的异质性来看，城乡、个体差异已得到证实。首先，政策的影响效应存在城乡异质性，城市参与校更多获得积极作用。其次，政策的影响效应也存在个体异质性，农村参与校中认知水平中等偏下的学生受到的负向影响最为突出。有关研究也证实，政策一定程度上促进了中心城区、城乡接合部、市/县城以外的三类地区学生学业成绩的均衡发展，但农村学校和其他地区的差距依然显著存在。换言之，政策对于义务教育“提质”的效果或许值得肯定，但在“均衡”方面的效果却因地域而呈现出差异。
（二）政策设计遭遇学校组织逻辑冲击
从各级政策文本来看，学区和集团被定位为促进学校间均衡发展的组织，贯穿了“校际均衡”的设计逻辑。然而作为一种正式组织，学校在长期与政府、家庭和社会的互动中形成了“以校为本”的组织逻辑，即以服务和维护好本校的利益为重要原则。这种逻辑形塑了学校活动的内部合法性。当与其他学校的互动不违背这一逻辑时，学校可适当允许互动的发生。但当互动触及了学校的核心利益，学校的组织逻辑则会形成巨大的抗拒力来阻止互动的发生。而“校际均衡”与学校的组织逻辑有一定矛盾：薄弱学校基于组织逻辑希望通过“校际均衡”的政策设计提升本校实力；但对优质学校而言，在无其他利益补充的前提下，输出自己的核心力量来追求“校际均衡”则意味着削弱自己的相对优势。因此，本研究发现，难以克服的自我保护和竞争意识阻碍了学区和集团内部的深度融合。
从表面上看，学区和集团内部资源共建共享开展得如火如荼，然而有关活动却多局限在不涉及升学竞争的特色课程上。某市调查显示，在学区和集团可共享的资源清单上，“参加艺体科技、节庆等主题活动”“学生创新项目等特色活动”“有使用学区和集团内部优质场地、设备、图书、档案等资源的机会”的比例最大，达25.9%、22.4%和17.2%。可见，学区、集团在综合活动和特色课程的共享上发挥了较大作用，却鲜少涉及核心课程。进一步调查后，本研究发现核心课程的共建共享受到学校私益的阻碍。在访谈中，某集团成员学校校长表示：“我和集团的A中学都有初中部，表面上不竞争，但是私下肯定会有竞争。他们要是考在我们前面了，我们要去追。教师之间肯定会有这些比较的，特别是老百姓当中会有这些想法。”（引自访谈TX05）这一说法在学校间得到不同程度的印证，反映了部分学校基于自我保护的观念、在合作中有所保留的心态。当地教育行政部门也深谙此道，表示：“之所以核心课程的共享受到阻碍，还是由于校门没有打开。就是说，如果我把好的东西给了你，那你超过我怎么办呢？学区制和集团化的‘肠梗阻’就在这个地方。小学段还好做，初一、初二也还可以。到初三，再谈合作和共享就困难了。”（引自访谈GZ02）在考试评价体制不发生变化的情况下，社会对教育的评价指标是单一的，学校会将核心课程视为获得收益差的因素，也就是“竞争优势”的核心要素，从而导致部分学区和集团在活动上的选择性回避。
上述组织逻辑问题不仅影响了学区和集团内部的活动选择，而且影响到颇为关键的人力资源配置。英国的学校联盟发展经验说明，校长和骨干教师（senior staff）的合作意愿十分重要，这关系到学校联盟是否共享价值观，是否相互信任，是否形成有力的社会资本。事实上，学区和集团的各项活动都需要落实在执行的校领导和教师身上。例如，教师在学区、集团内柔性流动的真实效果高度取决于流动教师自身共享知识经验的意愿。而这种意愿依赖于教师对学区和集团的价值认同，即对政策设计宗旨的认同。但访谈发现，不少骨干教师认为在学区、集团中的互动并不是为“自己学校服务”“并不属于自己本职的工作”。这说明，受限于学校的组织逻辑，学区和集团的价值难以得到内部的广泛认同，因此在学区、集团层面难以形成合理的分布式领导结构，资深教师的参与也颇为有限。
（三）政策主导抑制跨组织合作可持续性
在地方专项政策的推动下，学区和集团得以快速成立，覆盖面迅速扩大。然而，本研究发现，政策主导下成立的学区和集团内部合法性较低，外部合法性较高。从表面上看，跨组织合作框架初步形成，但是这类学区和集团在自主性和可持续性上表现出诸多问题。
首先，从发展动力来看，这类组织的成立主要是为了争取外部合法性，自身动力有限。在本研究语境中，学区和集团的外部合法性很大程度上取决于政府授权。访谈中，在谈及“为什么组建学区和集团”时，不少学校表示，首要原因是“上级政府要求”或“完成政府下达的任务”，部分受访者认为学校自身没有这种需求（访谈GX02，GX07）。这说明，政策主导型的学区和集团远没有激发出主动性，缺乏足够的内部合法性。相较于政策主导型的组织，本调查发现，非政策主导下自主创立的学区和集团具有更高的内部合法性。他们之所以自发地联合起来创建学区和集团，是因为各学校意识到，无论对集体还是个体来说，这种联合都更有益于解决发展难题。在学区和集团成立后，事实也很快印证了这一假设。例如，学区和集团的活动提高了学校的学业质量考试合格率、增强了学校与政府对话的资本。这一结果成为非政策主导型的学区和集团赖以维持动力的激励因素。
其次，从运行过程来看，这类组织高度依赖政府指令，自主运行较少。高外部合法性的学区和集团是依靠外部组织力建立起来的，也需要外部指令才能运行。研究在跟踪观察某市学区和集团的历年章程与年度规划等文本时发现，上述文本具有高度雷同性。究其原因，在于学区和集团并没有自主设计蓝图，主要依据政府提供的章程和规划模板依葫芦画瓢。访谈进一步发现，政府决定了学区和集团的划分原则与组织成员，指定了牵头单位和牵头人，同时涉足内部组织规则的制定，提供组织章程和活动规划模板。在资源配置上，学区和集团高度依赖政府提供的专项经费，即便在政府资源供给不足的情况下，也较少另外开辟资源渠道，而是采取“有资源则办事，没资源就暂停”（访谈GX01，GX04）的行动原则。
最后，从组织延续性来看，这类组织对自身的存续高度存疑，自主意愿较低。访谈中，在问及“如果没有后续政策推动，学区和集团还会自主延续吗”时，部分牵头学校校长表示：“学校间的联系偶尔还会有，但是这种组织可能就会解体了，至少不会像现在这样按时开会、办活动、交报告。对我们来说，如果不是支持政府，也不会给自己那么大压力了。”（访谈GX03，GX08）另一些成员学校也表示：“如果没有后续政策，就说明没有政府的经费支持，学区和集团就无以为继，事实上也办不下去。”（访谈GX01，GX04）这说明，学区和集团尽管表面上成立了起来，但存在一些自主性较弱的组织。如果政策导向存在不确定性，这些主体对自身的存续表示疑惑。
德国理论物理学家哈肯（H.Haken）认为，从组织的进化形式来看，可以将其分为“他组织”和“自组织”。从调研来看，部分政策主导型的学区和集团高度依赖政策这种外部力量来维系组织生命。在组织初创期，这种现象是合理的。因为高外部合法性能够帮助组织快速建立并适应环境。但当运行几年之后，高外部合法性、低内部合法性则抑制了组织向自组织进化，其自主性和可持续性大打折扣。因而，政策应该反思，如何才能培育起学区和集团的高内部合法性，促使其迈向自组织阶段。
三、学区制管理和集团化办学政策的突围建议
针对当前阶段的政策问题，应从科学的政策效果评价入手，以实证数据为依据对政策进行改进。同时，升级更新已有的政策设计，加强学区和集团的组织文化建设。最后，应适当向有一定基础的学区和集团加大赋权，努力增加跨组织合作的内部合法性。
（一）加强政策评价研究，改进政策工具规划
政策效果评价结果与政策目标的距离可能是由政策研究和政策规划两方面原因所导致的。
一方面，政策研究还需要进一步加强。当前，政策效果的评估并不充分。近年来，我国涌现出一些政策效果评估实证研究，实现了难得的突破。目前研究多采用描述统计或回归分析，结论可能存在遗漏变量偏误和内生性风险。因此，有必要在后续研究中使用准实验设计澄清因果机制，通过科学严谨的设计来识别政策效果，回应学界争议。此外，在已有评估的基础上，还需要进一步追问的是，政策是否缩小了学区、集团内部的校际差异？何种类型的学区、集团能实现更好的政策效果？何种类型的学区、集团活动最有益于政策效果？上述问题关系到后续政策的优化，亟待得到科学的解答。
另一方面，政策工具的选择有待改进。目前，各地方政策多以权威工具和激励工具为主，能力建设工具和系统变革工具为辅。在政策初期，权威工具和激励工具具有不可替代的必要性，它们有利于宣扬政策目标和教育意蕴，以便快速、自上而下推动政策落地。事实也证明，在这些工具的推进下，大量的学区和集团如雨后春笋般建立起来。但在政策中后期，则应加大能力建设工具和系统变革工具的使用。能力建设工具，有助于帮助有关主体适应学区和集团这种新型跨组织合作的治理单位，尤其是提升各学校校领导和学区、集团执行者在新型组织中的治理能力。这对于改进已暴露出的教育资源均衡发展问题具有重要意义。通过能力建设，有望促进学区和集团内部资源的深度融合、扩大辐射力度。系统变革工具，有助于调整学区和集团的组织运行方式和权力配置，整体性改进学区、集团及各成员学校的组织文化。这一工具对推动薄弱学校、农村学校的整体性变革有积极意义，为相关学生群体的发展提供了有利生态。因此，为有效提升政策效果，应更加有针对性地丰富政策工具，着力提升学区和集团的内部治理能力，推进整体变革。
（二）升级组织紧密程度，增强系统文化建设
学校的组织逻辑是多种制度长时间共同运作的结果，其破解之道也在于多种制度的系统变革。当前，随着教师“县管校聘”人事管理制度改革以及校长、教师交流轮岗制度的实行，学校的组织边界有可能受到影响。部分地方还试图通过捆绑式评价来突破学校的组织边界逻辑。在实际运行中，以牵头学校及校长为主要责任单位和主体，在其年度考核中增加学区制管理和集团化办学的相关管理指标。这一举措对于压实牵头学校责任具有一定作用，但其他成员学校却不在评价对象之列，牵头学校及校长也并没有获得评价成员学校的权力，这就留下了“搭便车”的制度空间。这种“捆绑”只能算是“半捆绑”，难以将捆绑的效果作用于全体学校。在此基础之上，应提升评价激励机制的“捆绑”程度，从“半捆绑”迈向“全捆绑”。在成员学校的评价中增加对学区和集团的参与度、贡献度指标，将评价权赋予学区和集团，促进所有学校的深度融合。
在更深层的分析上，对于跨组织伙伴关系而言，组织紧密度在很大程度上不是制度或方法的问题，而是态度和文化的问题，是一个如何建构相互信任和求同存异的问题。因此，未来政策应大力提倡公共教育家情怀，鼓励校长教师关注教育公平、分配正义的道德规范，把对一所学校的关怀放大到更大范围，以服务广大社会为追求。只有如此，才能让学校中的个体真正内化“校际均衡”的逻辑价值，从根本上破解狭隘的学校组织边界逻辑。
（三）提升内部合法性，降低外部管理熵
要提升学区和集团的可持续性则需要增强其内部合法性，这对政策主导型的学区和集团尤为重要。
为提高学区和集团的内部合法性，应该让学校明确参与政策的积极意义。首先，利用新媒体等手段，扩大政策宣传覆盖面。有针对性地扩大社区与全社会对学区和集团的知晓率，以此优化教育治理生态。其次，提炼学区和集团的治理经验与成效，提升优秀学区和集团的榜样示范作用，增强学校对政策价值的认同和期待。再次，搭建学区和集团交流平台，建立跨区域的学区和集团互访、学习与研究机制，促进治理主体之间的相互借鉴。最后，在对政策主导型的学区和集团给予充分培育与扶持后，可重新在政策主导型与非政策主导型的学区和集团中遴选更有政策参与意愿、更具政策参与基础的组织予以重点资助，通过激励机制调整引导学区和集团增强内部合法性。
同时，随着政策的深入，政府应该适时调整自身职权和行为方式，注重培育学区和集团的自主性。这并不意味着政府退出治理结构，而是转变参与形式。首先，政府要发挥好常规供给者的作用，保障学区和集团的资金及其他人力、物质资源。其次，政府要发挥好“掌舵者”职责，把资源配置的自决权交给学区和集团。这里的“自决权”是一个复数概念，它不仅包括对各类有形资源的配置权，也包括实施这些配置权所需要的更高层次的权力。在后一层次上，政府应该通过政策调控手段为学区和集团创造运行空间，包括为经费统筹、教师流动、人员激励与奖惩机制提供政策保障，为多元主体参与学区和集团治理开辟政策通道。例如，可参照英国经验，将推选校长的部分权力释放给学区和集团。同时，政府还有引导和监管的职能，应组织建立学区和集团的评估与问责机制，保障其运行质量。最后，要特别强调政府行为的稳定性。研究发现，在所有学区和集团中，政府行为的稳定性是举足轻重的可信承诺，它不仅带来物质上的支持，更重要的是增加学区和集团地位的合法性，由此进一步产生许多潜在的社会资本。因此，政府应该在充分论证的基础上，把相关政策以常态化的制度形式予以固定，并保障供给承诺的实现。
本文系上海市哲学社会科学规划教育学青年项目“基础教育学区化集团化办学政策效果评估研究”（项目编号： B2022001） 的研究成果
（陈婧，上海师范大学教育学院讲师；李丹（通讯作者），南京晓庄学院幼儿师范学院讲师）
《人民教育》2023年第6期
